CE-Governance: Ein turbulenter Auftakt internationaler Verhandlungen
Im Frühjahr 2019 versuchte erstmals die Regierung der Schweiz, internationale Standards zum Umgang mit Climate Engineering auf die Agenda der Vereinten Nationen zu bringen. Sie forderte ein internationales Gutachten, welches den aktuellen Forschungsstand zu Climate Engineering und zu bereits vorhandenen und möglichen Governance-Ansätzen zusammenfassen sollte, und reichte einen entsprechenden Vorschlag für eine Resolution beim Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UN environment assembly – UNEA) ein. Der Vorschlag bezog sich sowohl auf Methoden zur Kohlendioxidentnahme (CDR) als auch auf Methoden zum Strahlungsmanagement (RM) und wurde von zehn weiteren Ländern unterstützt. Die Vertreter der in der UNEA versammelten Staaten diskutierten den Schweizer Vorschlag auf der 4. UNEA-Sitzung in Nairobi kontrovers. Eine Einigung gelang nicht, weshalb die Schweiz das Dokument am Ende zurückzog.
Ist die Idee, methoden- und länderübergreifende Governance-Ansätze zu Climate Engineering zu verabschieden, damit bereits beim ersten Anlauf gescheitert? Prozessbeobachter betonen, dass der Vorschlag und die anschließenden Verhandlungen mindestens fünf Kernfragen offenlegten, die sehr umstritten sind und in weiteren Gesprächen geklärt werden müssen. Diese Fragen lauten:
1. Welches Expertengremium könnte und sollte das von der Schweiz angeregte Gutachten im Auftrag der UNEA durchführen? Könnte der Weltklimarat einen solchen Report vorlegen? Oder müsste ein anderes, bereits bestehendes oder gar neues Expertengremium zu diesem Zwecke eingesetzt werden? Im Gegensatz zu anderen globalen Umweltgutachten würde das CE-Gutachten nämlich nicht nur die Ursachen und Folgen globaler Umweltveränderungen abschätzen, sondern auch Vorschläge zur Regulierung der Risiken und Chancen der verschiedenen Methoden erfassen müssen.
2. Welches politische Forum könnte und sollte beauftragt werden, länderübergreifende CE-Governance-Ansätze zu verhandeln? Könnten diese Gespräche im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention stattfinden? Oder bedürfte es eines größeren, themenübergreifenden Verhandlungsrahmens wie der UNEA, um Auswirkungen von CE-Einsätzen auf andere Bereiche wie Biodiversität, Wasser- und Ernährungssicherheit mit einbeziehen zu können und geopolitische Auswirkungen staatenübergreifend zu verhandeln?
3. Wie könnten und sollten CE-Methoden in das bestehende Portfolio klimapolitischer Instrumente und Regime integriert werden? Würde man sie beispielsweise als Bestandteil von Klimaschutz verstehen (Mitigation)? Welche Folgen hätte dies für laufende und künftige Klimaschutzmaßnahmen? Oder würden CE-Maßnahmen als Ersatz für drastische Emissionseinsparungen verstanden werden und damit Bemühungen zur Emissionsreduktion unterlaufen?
4. Ein vierter Streitpunkt betraf das im Schweizer Antrag betonte Vorsorgeprinzip. In seiner allgemeinsten Form besagt es, dass angesichts des Risikos erheblicher oder unumkehrbarer Schäden ein Mangel an vollständiger wissenschaftlicher Gewissheit kein Grund dafür sein darf, kostenwirksame Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltschäden aufzuschieben.
Das Vorsorgeprinzip ist in den meisten der für Climate Engineering potentiell relevanten völkerrechtlichen Verträge und Instrumente (u.a. CBD, UNFCCC, London Protocol) enthalten. Dort betrifft es zwar immer die Frage, wie staatliche Entscheidungen in Situationen wissenschaftlicher Unsicherheit über die Umweltauswirkungen eines bestimmten Handelns zu treffen sind; hinsichtlich der Rechtsfolgen, die sich aus seiner Anwendung ergeben, wurde das Vorsorgeprinzip aber jeweils unterschiedlich ausgestaltet. Daher ist nicht möglich, generell zu argumentieren, das Vorsorgeprinzip verbiete ein möglicherweise umweltschädigendes Verhalten. Entscheidend sind vielmehr die Vorgaben des jeweils relevanten Vertrags – was allerdings zu Problemen führt, wenn ein Verhalten (z.B. ein großskaliges Climate Engineering-Experiment) in den Anwendungsbereich mehrerer völkerrechtlicher Verträge fällt und dem Vorsorgeprinzip in diesen Verträgen unterschiedliche Wirkungen beigemessen werden.
Selbst innerhalb einzelner Vertragsregime hat die Anwendung des Vorsorgeprinzips bisweilen zu Kontroversen geführt. So beriefen sich im Rahmen der London Convention sowohl Befürworter als auch Gegner der Frage, ob die Deponierung von an Kraftwerken abgeschiedenem Kohlendioxid im Meeresuntergrund zulässig ist, auf das Vorsorgeprinzip. Vor diesem Hintergrund wird auch nach wie vor nicht einheitlich beurteilt, ob das Vorsorgeprinzip bereits zu Völkergewohnheitsrecht erstarkt ist und von den Staaten deshalb unabhängig von seiner jeweiligen vertraglichen Ausgestaltung als verbindlicher Rechtsgrundsatz berücksichtigt werden muss. Insbesondere die USA haben einer solchen gewohnheitsrechtlichen Geltung stets widersprochen.
In der Rechtswissenschaft ist deshalb vorgeschlagen worden, das Vorsorgeprinzip als Zielverwirklichungsmodus zu verstehen, der regelt, ob und wann eine Pflicht besteht, Maßnahmen zum Schutz der Umwelt zu treffen. Im Falle von häufig auftretenden Schutzgüterkollisionen (Klimaschutz versus Schutz der Meeresumwelt etc.), würde es als Entscheidungsregel vorgeben, ob und wann eine Schutzgüterabwägung am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durchzuführen ist. Grundlagen und Einzelheiten eines solchen Verständnisses sind jedoch bis heute umstritten und bedürfen, gerade im CE-Kontext, noch näherer Analyse.
5. Die fünfte und letzte Frage lautete: Welche grundsätzliche Vorgehensweise sollte bei der Suche nach Governance-Ansätzen gewählt werden? Wäre es zielführend, eine methodenneutrale, alle CE-Methoden umfassende Lösung anzustreben? Oder empfiehlt es sich, CDR- und RM-Methoden getrennt voneinander, bzw. jede Methode einzeln zu betrachten und somit methodenspezifische Governance-Ansätze zu entwickeln?
Vertreter des methodenspezifischen Vorgehens hatten den Schweizer Vorschlag kritisiert, weil in der vorgeschlagenen Studie CDR- und RM-Methoden gemeinsam und somit methodenneutral unter dem Oberbegriff „Climate Engineering“ erfasst werden sollten. Nach Ansicht der Kritiker aber sind die Eigenschaften und Auswirkungen einzelner CE-Methoden räumlich und geopolitisch so unterschiedlich ausgeprägt und verteilt, dass man sie kaum miteinander vergleichen und deshalb auch nicht einheitlich erfassen kann. Stattdessen müssten die CE-Methoden durch individuell zugeschnittene Governance-Lösungen reguliert werden. Bei einer genaueren Prüfung der einzelnen Methoden (beispielsweise einer juristischen) sei eine konkrete Bezeichnung der unterschiedlichen Methoden zielführender als die Verwendung von Oberbegriffen.
Neue Ansätze zur Governance von CDR und RM
Es ist offen, wie die Verhandlungen in Nairobi verlaufen wären, hätte die Schweiz zwei getrennte Anträge – einen für CDR, einen für RM – eingereicht. Die meisten Forscher jedenfalls unterscheiden zwischen CDR- und RM-Kategorien und arbeiten derzeit daran, spezifische Governance-Empfehlungen zu entwickeln.
In Bezug auf CDR hat sich in der Wissenschaft die Erkenntnis durchgesetzt, dass die wenigen existierenden völkerrechtlichen Konventionen und politischen Instrumentarien nicht ausreichen werden, um CDR in jenem Maßstab einzusetzen, wie er laut Weltklimarat gebraucht wird, um das 1,5 Grad Ziel zu erreichen. Fest steht auch, dass ein möglichst breites Spektrum an Methoden gefördert und eine frühzeitige Festlegung auf eine Methode vermieden werden sollte. Wichtig sei es, Anreize für die Forschung und Anwendung verschiedener Methoden zu schaffen und Regulierungsansätze, welche das Pariser Klimaabkommen bietet, weiter auszuarbeiten.
Für RM-Technologien ist es nach Ansicht führender Wissenschaftler wichtig, vor einem konkreten und großskaligen Einsatz einen intensiven Dialog über die Normen und Prinzipien ihrer Governance zu führen – auch dann, wenn man einen Einsatz von RM-Methoden ablehnt. Die wissenschaftliche Empfehlung lautet, RM-spezifische Governance-Ansätze Schritt für Schritt auszugestalten, da die technischen und politischen Risiken in diesem Bereich nicht vorhersehbar sind. Auf diese Weise könnte man flexibel reagieren, bei Bedarf gegensteuern und Verfahren entsprechend anpassen.
Angesichts der entwicklungs- und sicherheitspolitischen Dimensionen vieler CE-Methoden sei ein umfassender Governance-Ansatz erforderlich, der von Anfang an möglichst viele Länder und gesellschaftliche Akteure an der Debatte beteiligt. Um künftige politische Entscheidungen auf eine robuste wissenschaftliche Basis zu stellen, sollten zudem Daten- und Informationssysteme für ein unabhängiges Einsatz-Monitoring aufgebaut werden. Ziel muss es sein, die internationale Zusammenarbeit im Bereich der Forschung und Entwicklung auszubauen, um regionale und geopolitische Folgen vollständig zu erfassen und rechtzeitig auf Fehlentwicklungen reagieren zu können.
Es warten demzufolge noch viele Aufgaben auf die politischen Entscheidungsträger. Die Debatten auf der 4. UNEA-Versammlung waren ein wichtiger Anstoß und Auslöser einer für die gesamte Klimapolitik zentralen Diskussion und ihrer politischen Gestaltung.